‘ข้าราชการไทยอยู่ยาก’ รื้อรัฐราชการสธ. เหนือจรรยาบรรณแพทย์

Reading Time: 3 minutes

ข้าราชการ คือหนึ่งในอาชีพที่ ‘ผลงาน’ ถูกประเมินด้วยเอกสารรายงานและตัวเลขงบประมาณที่เป็นไปตามกฎระเบียบ หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องอยู่ภายใต้กระบวนการตรวจสอบ ที่กำหนดขึ้นมาเพื่อประเมินการทำงานในแต่ละกระทรวง และจะเป็นส่วนสำคัญในการบริหารงบประมาณประเทศที่แต่ละกระทรวงได้รับจัดสรร แต่ในทางกลับกัน กลไกการทำงานที่เป็นลำดับขั้นภายในหน่วยงานก็เป็นช่องว่างไม่ให้หน่วยงานภายนอกสามารถตรวจสอบย้อนกลับกระบวนการการทำงานได้ หนึ่งในนั้นคือ กระทรวงสาธารณสุข ที่กำลังอยู่ในสถานะ ‘รัฐราชการ’ ที่การกำหนดนโยบายและแนวทางการบริหารระบบสุขภาพ เป็นอำนาจของผู้บริหารในระดับกระทรวง กลายเป็นโครงสร้างในกระทรวงขนาดใหญ่ที่ยากต่อตรวจสอบ และอาจแปรเปลี่ยนให้ความหมายของ ‘ราชการ’ บิดพลิ้วไปจากการรักษาผลประโยชน์ทางสังคม

“ข้าราชการไทยอยู่ยาก ต้องเดินกุมเป้า เงียบ ๆ พูดน้อย นายว่านกเราก็นก เห็นความทุจริต ไร้ประสิทธิภาพ นโยบายเพี้ยน ก็ต้องทำไม่รู้ไม่ชี้ จึงจะมีความเจริญก้าวหน้า”

ส่วนหนึ่งจากคำชี้แจงของ นพ. สุภัทร ฮาสุวรรณกิจ สะท้อนปัญหาการตรวจสอบของผู้ปฏิบัติงานในกระทรวงสาธารณสุข ที่ นพ. สุภัทร ออกมาไล่เรียงถึงการถูกตั้งคณะกรรมการสอบสวน กรณีการแบ่งซื้อแบ่งจ้างจัดซื้อชุดตรวจ ATK จากครั้งที่มีการรวมกลุ่มเครือข่ายแพทย์ชนบทลงพื้นที่ตรวจหาผู้ติดเชื้อโควิดในเขตชุมชนของกรุงเทพมหานครเมื่อปี 2564 ถือเป็น ‘การทุจริต ผิดวินัยร้ายแรง’ 

แต่นับตั้งแต่การถูกตั้งข้อกล่าวหาทางวินัย นพ. สุภัทร ไม่เคยได้รับการเรียกให้ไปชี้แจงข้อเท็จจริงกับคณะกรรมการสอบสวนด้วยตนเอง มีเพียงการชี้แจงด้วยลายลักษณ์อักษรและเอกสารอ้างอิงการเบิกจ่าย ที่ว่าด้วยเวลานั้นมีการยกเว้นให้สามารถเบิกจ่ายเป็นรอบในสถานการณ์วิกฤต โดยเอกสารของกรมบัญชีกลาง เลขที่ กค (กวจ) 0405.2/ว 115  หรือที่ผู้ปฏิบัติงานเบิกจ่ายในระบบราชการช่วงเวลานั้น คุ้นเคยในชื่อเอกสาร ว.115 ซึ่งประกาศใช้กับการจัดซื้อจัดจ้างในทุกหน่วยงานราชการที่ทำงานช่วยเหลือดูแลประชาชนในสภาวะการแพร่ระบาด มีการกำหนดราคากลางในการจัดซื้อ ให้ผู้ปฏิบัติสามารถทำเอกสารเบิกจ่ายได้สะดวกรวดเร็ว ทันต่อเหตุการณ์ในสภาวะฉุกเฉิน   

“การจัดชื้อจัดจ้างพัสดุสำหรับการป้องกัน ควบคุม หรือรักษาโรคโควิด -19 ในแต่ละครั้ง ทุกวงเงิน ถือเป็นกรณีจำเป็นเร่งด่วน จึงยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงกำหนดวงเงินการจัดชื้อจัดจ้างพัสดุ โดยวิธีเฉพาะเจาะจง วงเงินการจัดชื้อจัดจ้างที่ไม่ทำข้อตกลงเป็นหนังสือ และวงเงินการจัดชื้อจัดจ้างในการแต่งตั้งผู้ตรวจรับพัสดุ”

 -ตามที่ระบุไว้ในข้อปฏิบัติที่ 1 ในเอกสาร เอกสาร ว.115 ของกรมบัญชีกลาง –

หากจะมีการสอบสวนที่เป็นธรรม คณะกรรมการย่อมต้องมีการเทียบเคียงการจัดซื้อของกรมควบคุมโรคและโรงพยาบาลในสังกัดของกระทรวงสาธารณสุขในช่วงระยะเวลาเดียวกัน เพื่อนำข้อเท็จจริงดังกล่าวมาเป็นเหตุให้การกล่าวหาคุณหมอสุภัทร มีความน่าเชื่อถือและเหตุผลเพียงพอต่อการชี้แจงสาธารณะ เพื่อดำเนินการตามที่ได้กระทำผิดระเบียบของรัฐ วางบรรทัดฐานกระบวนการสอบสวนที่ถูกวางเป็นกลไกการตรวจสอบที่มีร่วมกันของข้าราชการ 

เปิดกระบวนตรวจสอบให้เป็นสาธารณะ

นิมิตร์ เทียนอุดม ผู้อำนวยการมูลนิธิเข้าถึงเอดส์ กล่าวถึงบทบาทของกระทรวงสาธารณสุขที่รับผิดชอบดูแลระบบสุขภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนทั้งประเทศ แต่ในขณะเดียวกัน ปัญหาการตรวจสอบกระบวนการทำงานภายในกระทรวงนับตั้งแต่ข้าราชการระดับปฏิบัติงาน กระทั่งถึงผู้บริหารในระดับกระทรวงที่มีความเกี่ยวข้องอย่างแนบแน่นกับรัฐราชการ ผ่านการแทรกแซงเข้ามากำกับการบริหารระบบสุขภาพด้วยตำแหน่งทางการเมืองที่บุคลากรทางการแพทย์ และสถานพยาบาลของรัฐทุกแห่งภายในประเทศอยู่ภายใต้การดูแลของกระทรวงสาธารณสุข 

นิมิตร์เทียบเคียงสัดส่วนคณะกรรมการในสำนักงานหลักประกันสุขภาพ (สปสช.) จำนวน 15 คน ที่ผู้บริหารภายในกระทรวงเข้าไปกำกับแนวทางบริหารงานด้านสวัสดิการประชาชน ด้วยตำแหน่งคณะกรรมการจากกระทรวงสาธารณสุขและสำนักงาน สปสช. รวมทั้งสิ้น 10 คน ฉะนั้นเมื่อมีการลงมติร่วมกับสัดส่วนภาคประชาชน เสียงที่เป็นตัวแทนของผู้ใช้บริการด้านสุขภาพเพียง 5 คนจึงไม่สามารถมีน้ำหนักมากเพียงพอในการปรับเปลี่ยนนโยบายใดได้ หากคณะกรรมการจากทางหน่วยงานมีความเห็นในทิศทางเดียวกัน 

“อีกหนึ่งสัดส่วนสำคัญในบอร์ด สปสช. คือตัวแทนจากทุกกระทรวง ซึ่งมีการล็อบบี้กัน ฉะนั้นความเห็นของทุกกระทรวงยึดมาจากสำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข มันเลยกลายเป็นรัฐราชการที่ใหญ่ การตรวจสอบลำบาก เพราะระบบราชการยังเป็นสิ่งที่ให้คุณให้โทษได้อยู่ ข้าราชการจึงยังถูกผูกมัดด้วยสิ่งเหล่านี้”

การพยายามโน้มน้าวผู้มีอำนาจตัดสินใจของกระทรวงสาธารณสุขด้วยวิธีการล็อบบี้ทางการเมือง เป็นเหตุผลให้ตัวแทนในฝั่งภาคประชาชนเลือกใช้วิธีการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและอธิบายเหตุผลแทนการโหวตมติด้วยสัดส่วนที่มีเสียงน้อยกว่ารัฐราชการ หนึ่งในข้อเรียกร้องของตัวแทนผู้ใช้บริการคือการเปิดกระบวนการสอบสวนให้เป็นสาธารณะ ซึ่งจะนำมาสู่การเปิดเผยข้อมูลการทำงานภายในกระทรวงให้เป็นที่รับรู้ของประชาชน เมื่อกระบวนการเปิดเผยการตรวจสอบที่เป็นสาธารณะยังไม่เกิดขึ้น จึงยังจำเป็นต้องใช้ข้อเรียกร้องจากประชาชนขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงระเบียบภายในกระทรวง

ผู้อำนวยการมูลนิธิเข้าถึงเอดส์ย้ำถึงความสำคัญของการตรวจสอบ ที่จะ ‘เป็น’ เครื่องมือสำคัญในการชี้แจงกระบวนการทำงานที่ถูกต้องเหมาะสม เช่นเดียวกับกรณีการตั้งคณะกรรมการสอบสวน นพ. สุภัทร ในข้อสังเกตทุจริตการจัดซื้อจัดจ้าง ผิดวินัยราชการร้ายแรง ที่บรรทัดฐานของกระบวนการตรวจสอบนั้น กรรมการต้องชี้ชัดตามระเบียบปฏิบัติ ว่าผู้ถูกสอบสวนวินัยนั้นมีความผิดที่ชัดเจนอย่างไร และเป็นกระบวนสาธารณะที่ประชาชนรับรู้ร่วมกัน

“ถ้าหากจะมีการกระจายอำนาจบริหารระบบสุขภาพ ต้องกระจายการตรวจสอบสาธารณะเข้าไปในกระทรวงสาธารณสุขให้มากขึ้น”

ด้วยตำแหน่งคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ สัดส่วนภาคประชาชน  นิมิตร์ได้มีการกล่าวถึงแนวคิดการตรวจสอบของผู้บริหารภายในกระทรวง ผ่านกรณีการเบิกจ่ายค่ารักษาผู้ป่วยในของโรงพยาบาลในสังกัด จากงบประมาณในสามไตรมาสแรกของปี 2568 ที่สำนักงานสปสช.ได้มีมติปรับเปลี่ยนนโยบายการตรวจสอบยอดการเบิกจ่ายเวชระเบียน ด้วยการเทียบเคียงจำนวนผู้ป่วยในและประวัติจำนวนการเบิกเงินในช่วงระยะเวลาก่อนหน้า พบว่าโรงพยาบาลจำนวนกว่า 900 แห่ง เบิกงบประมาณรักษาผู้ป่วยในเกินกว่าที่ควรจะได้รับรวมแล้วเป็นตัวเลข 600 ล้านบาท โดยเป็นตัวเลขจากการสุ่มตรวจเอกสารเบิกจ่ายเพียง 3 เปอร์เซ็นต์จากเอกสารเบิกจ่ายที่ทางโรงพยาบาลส่งมาทั้งหมด

ทว่า กระบวนการตรวจสอบใบเบิกจ่ายผู้ป่วยในที่ใช้กระบวนการสุ่มตรวจเอกสารมาประเมินการทำงานภาพรวมทั้งหมดของโรงพยาบาลนั้น ในทางกลับกัน เอกสารที่เป็นทั้งข้อมูลผู้ป่วยได้รับการรักษาตามจริง ยังมีส่วนที่เบิกเกินอัตราและไม่ได้ดำเนินการเบิกตามการรักษา เนื่องด้วยขาดแคลนบุคลากรและความไม่สมบูรณ์ของระบบบันทึกเวชระเบียน ซึ่งหาก สปสช. สุ่มผลข้อมูลเวชระเบียนที่ไม่ตรงกับการแจ้งเบิกงบประมาณ จะส่งผลกระทบกับงบประมาณในภาพรวมที่ทางโรงพยาบาลจะได้รับในครั้งถัดไป และอาจต้องคืนงบประมาณย้อนหลังให้กับ สปสช. ด้วยอัตราการคำนวณค่ารักษาพยาบาลทั้งหมด

ภายหลังการตรวจพบการเบิกจ่ายเกินงบประมาณ ผู้บริหารของกระทรวงไม่ได้มีการขยายผลเพื่อตรวจสอบข้อเท็จจริงต่อ ด้วยเหตุผลที่ชี้แจงกับคณะกรรมการว่า เป็นความยุ่งยากที่จะขยายผลการตรวจสอบให้ครบถ้วน และต้องดำเนินการให้ทางโรงพยาบาลคืนงบประมาณที่ได้มีการเบิกจ่ายเกินความเป็นจริงคืนกลับมายังสำนักงาน สปสช. วิธีคิดดังกล่าวสะท้อนถึงแนวทางการบริหารของผู้บริหารภายในกระทรวง ที่การตรวจสอบข้อเท็จจริงในกระบวนการทำงานกลับกลายเป็นความยุ่งยาก และเลือกที่จะบังคับใช้อย่างไม่เสมอภาคในทุกบุคคลภายในกระทรวง 

รัฐราชการป่วยไข้ ลงเอยที่ ‘ประชาชน’ รับจบ

ศ. สุริชัย หวันแก้ว  อดีตผู้อำนวยการสถาบันวิจัยสังคม คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวถึงการรวมศูนย์อำนาจของระบบสาธารณสุข ที่เป็นระเบียบแบบแผนการทำงานควบคุมโครงสร้างของรัฐ โดยใช้ระบบ Unity of Command ไม่ให้ความสนใจกับการปรับตัวขององค์กรที่กำลังเผชิญอยู่กับสถานการณ์วิกฤตของโรคระบาดที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ซึ่งระบบของรัฐและการรวมศูนย์ไม่สามารถรับผิดชอบได้

“ต้องยอมรับอย่างหนึ่งว่าอำนาจรวมศูนย์มีความสำคัญ แต่ไม่ใช่ว่าทุกอย่างจะตัดสินอยู่ในเกณฑ์อำนาจรวมศูนย์ และต้องรอคอยอำนาจตัดสินทางการเมืองเพียงอย่างเดียว ”

ภาพของสังคมที่ประชาชนต้องปรับตัวให้อยู่รอดกับสถานการณ์วิกฤตด้วยตนเอง คือผลลัพธ์ของ ‘การ’ ไม่มีการกระจายอำนาจรวมศูนย์ภายใต้สถานการณ์ฉุกเฉิน 

กรณีของกรุงเทพมหานครที่มีสถานะเป็นรูปแบบการปกครองพิเศษ ตามมาด้วยการดึงอำนาจการบริหารระบบสุขภาพมาดูแลภายในจังหวัด แต่หากย้อนกลับไปในสถานการณ์แพร่ระบาด ในเขตที่มีโรงพยาบาลเพียงแห่งเดียว ทำหน้าที่รักษา
ผู้ป่วยทั้งภายในเขตและรับมาดูแลจากการส่งต่อ กระทั่งจำนวนเตียงไม่เพียงพอต่อการรองรับผู้ป่วย เกิดเป็นภาพที่ชุมชนต่าง ๆ จัดตั้ง เกี่ยวข้องไปกับการที่กรุงเทพมหานครไม่มีโรงพยาบาลประจำเขต แต่เป็นเพียงศูนย์บริการสาธารณะสุข ไม่เพียงพอต่อการรองรับผู้ป่วยนอกในกรณีฉุกเฉิน ซึ่งอำนาจของการนำระบบสาธารณสุขมาบริหารด้วยตนเอง สามารถผลักดันให้เกิดการกระจายอำนาจที่มีประสิทธิภาพรองรับความเจ็บป่วยของประชาชน ทั้งในยามป้องกันปัญหาสุขภาพขั้นพื้นฐานและในภาวะวิกฤติ

ศ. สุริชัย วิเคราะห์เชื่อมโยงปัญหาการกระจายอำนาจสัมพันธ์กับแนวทางการตรวจสอบภายในกระทรวง ที่ยังคงเป็นการตรวจสอบตามอำนาจโดยใช้ตำแหน่งการบริหารตรวจสอบลงไปในระดับผู้ปฏิบัติงานในระบบราชการ แต่กลับไม่มีช่องทางการตรวจสอบที่ประชาชนจะสามารถตรวจสอบย้อนกลับขึ้นไปถึงการทำงานในผู้บริหารภายในกระทรวง และกลับกลายเป็น ‘กระบวนการภายใน’ ที่ต้องเรียกร้องให้มีการเปิดเผยต่อสาธารณะหากต้องการรับทราบข้อเท็จจริง

เช่นเดียวกับที่เครือข่ายประชาชนเข้มแข็งเป็นตัวแทนเข้ายื่นหนังสือกับกรมสอบสวนคดีพิเศษ (DSI) ให้มีการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างของโรงพยาบาลที่อยู่ในการดูแลของกรมควบคุมโรค รวมไปถึงการขอให้มีการเปิดเผยข้อมูลการจัดซื้อวัคซีนซิโนแวค เพื่อจัดสรรให้กับกลุ่มผู้มีความเสี่ยงติดเชื้อไวรัสโควิด – 19 ในช่วงปี 2563 ซึ่งในขณะนั้น นายอนุทิน ชาญวีรกูล ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีกระทรวงสาธารณสุข มีการจัดซื้อวัคซีนซิโนแวคมาจำนวน 12 ล้านโดส แต่ยังไม่มีข้อมูลชี้ชัดว่า มีการใช้งานวัคซีนไปจำนวนเท่าใด มีกระบวนการคัดเลือกผู้จัดจำหน่ายที่มีความโปร่งใส ได้รับมาตรงกับราคากลางที่ได้มีระเบียบประกาศออกมาหรือไม่ 

แม้จะพยายามให้มีการเปิดเผยข้อมูล ทั้งจากการหารือในการประชุมรัฐสภาโดยตัวแทนจากวุฒิสภาและสมาชิกผู้แทนราษฎร การเรียกร้องจากทางภาคประชาชน แต่ก็ยังไม่มีการเปิดเผยข้อมูลที่จะกำหนดแนวทางการพิจารณาให้มีความโปร่งใสจากทางกระทรวง นอกเหนือไปจากการให้ข้อมูลของ สมศักดิ์ เทพสุทิน รัฐมนตรีกระทรวงสาธารณสุข ที่ยืนยันจะใช้หลักการตรวจสอบที่มีความเป็นธรรม ซึ่งได้ขยายความต่อถึงกรณีการตรวจสอบการทำงานภายในหน่วยงานราชการที่ประชาชนเป็นหนึ่งในกลไกขับเคลื่อนให้เกิดการขยายผลการตรวจสอบ ว่าโดยหลักการทั่วไปของตรวจสอบหน่วยงานราชการจะเกิดขึ้นจากการร้องเรียนของประชาชน ที่ระเบียบการตรวจสอบของรัฐนั้นอาจยังไม่ครอบคลุม 

“การสอบวินัยที่มีธงให้ผิดทั้งที่ยังไม่ได้ชี้แจง แสดงให้เห็นว่าระเบียบของรัฐนั้นสูงกว่าจรรยาบรรณแพทย์

รศ. ดร. โคทม อารียา ที่ปรึกษาสถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา

“สิ่งสำคัญคือการปฏิรูป ทำให้ข้าราชการมีอิสระในการออกมาพูดกรณีการทุจริต เปิดเผยความไม่เป็นธรรมภายในระบบที่ไม่มีธรรมาภิบาล โดยไม่ตกเป็นเป้าหมายทางวินัย เมื่อไม่รับฟังอำนาจทางการเมือง”

-อดุลย์ เขียวบริบูรณ์ ประธานคณะกรรมการญาติวีรชนพฤษภา 35-

ข้อแลกเปลี่ยนที่มีการกล่าวถึงจากกรณีการสอบสวนทางวินัยของของ นพ. สุภัทร ที่ต้องวางบรรทัดฐานกระบวนการสอบสวนให้มีความเป็นธรรมแล้วนั้น ยังเกี่ยวเนื่องไปถึงข้อเรียกร้องให้เกิดการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการกระจายอำนาจบริหารภายในกระทรวงสาธารณสุข ที่ไม่อาจปฏิเสธได้ว่าข้าราชการกำลังถูกตรึงไว้ด้วยระเบียบ การให้คุณให้โทษจากลำดับชั้นภายในหน่วยงาน โครงสร้างภายในกระทรวงที่ไม่เปิดพื้นที่การแสดงความคิดเห็นของประชาชน ที่ต้องใช้กระบวนการตรวจสอบสาธารณะ ให้ข้าราชการทุกคนต้องสามารถผ่านกระบวนการตรวจสอบภายใต้หลักการของความเสมอภาค ที่จะนำไปสู่การทลายรัฐราชการภายในกระทรวงสาธารณสุขให้มีขนาดเล็กลง และกลับไปสู่เจตจำนงของราชการที่ปฏิบัติงานเพื่อผลประโยชน์ของสังคม

เนื้อหาส่วนหนึ่งจากเสวนาสาธารณะ : กระจายอำนาจ ปฏิรูประบบราชการไทย